均衡水平等于发展水平？差异系数越小越好？

警惕教育均衡发展中的几个误区

漫画为薛红伟绘

　　均衡发展是义务教育的战略性任务。为了确保教育规划纲要提出的“到2020年基本实现区域内均衡发展”的目标如期实现，教育部建立了县域义务教育均衡发展督导评估制度。截至2014年年底，通过“县域义务教育发展基本均衡县”国家级评估验收的县（市、区）达到757个，义务教育均衡工作取得较大进展。但是通过督导评估发现，各地在推进义务教育均衡发展中仍存在几大认识误区，严重影响义务教育均衡发展进程。

　　误区一

　　把均衡水平与发展水平混为一谈

　　义务教育的发展水平主要体现在义务教育的入学机会、学校的经费投入、办学条件、师资素质、教育质量等方面，而均衡水平主要反映的是校际之间、城乡之间、区域之间等义务教育发展水平的差距。各地义务教育的发展实际上存在发展水平高均衡水平高、发展水平高均衡水平低、发展水平低均衡水平高、发展水平低均衡水平低四种情况。由于不了解均衡与发展的关系，很多同志把发展水平与均衡水平混为一谈，认为发展水平越高均衡水平就越高，只要增加教育投入把发展水平搞上去，均衡水平自然就提高了，认为县域内义务教育的校际均衡水平达到国家标准以后，只要各学校的办学条件和师资水平不断提高，均衡水平就不会下滑，还有很多经济发达区县的同志对于本区县义务教育发展的均衡水平低于经济欠发达区县的情况不能理解。

　　由于对均衡与发展的关系认识不清，很多促进义务教育发展的工作都被视为推进义务教育均衡的措施，导致推进均衡的工作缺乏针对性。很多基层教育部门把加大教育投入、提高生均教育经费标准、开展教师全员培训、实施名师名校长工程、抓素质教育开展学生心理辅导、减轻学生课业负担开展阳光体育、创新教育管理方式搞好便民服务等都作为推进义务教育均衡发展的经验进行总结，而实际上这些政策措施更多地是提高了义务教育发展水平却未必能提高均衡水平，比如加大经费投入这一措施，在执行时只有向薄弱学校倾斜，加大对薄弱学校的投入力度才能提高均衡水平，如果更多地投入了优质学校反而会扩大校际之间的差距。由于对均衡与发展的关系认识不清，很多教育行政部门的负责人对本地义务教育均衡发展的现状缺乏全面了解，因而也就无法科学合理地确定经费投入的重点和资源配置的方案，无法确定均衡工作的重点和目标，导致推进均衡工作的盲目性。

　　误区二

　　不了解义务教育均衡的动态性和相对性

　　义务教育均衡是动态的而不是静态的。由于均衡反映的是校际、城乡、区域等之间义务教育发展水平的差距，这种差距又处于不断变化之中，因而均衡水平也是不断变化的。2013年，教育部启动了义务教育发展基本均衡县（市、区）的评估认定工作。很多区县把搞好均衡工作，通过国家评估认定作为一项重要任务来抓。但是很多干部把均衡评估工作看得与“两基”评估验收一样，认为只要通过验收，均衡工作的任务就完成了。他们并没有认识到均衡发展的动态性，通过均衡验收以后，如果集中向部分学校投入更多的资源、大量的学生向部分学校集中等，都可能会产生新的不均衡，因而均衡工作不可能毕其功于一役，均衡发展应该成为今后指导义务教育工作的原则，贯彻到义务教育工作的方方面面，常抓不懈。

　　义务教育均衡是相对的而不是绝对的，它是一个从不均衡到均衡到新的不均衡再到新的均衡的螺旋式上升的发展过程。义务教育均衡可以分为三个不同的阶段：起点均衡，即教育权利平等，让每个孩子都能入学；过程均衡，即教育条件相同，让每个孩子都能接受水平大体相当的教育；结果均衡，即学业成功的机会相同，让每个孩子都能从学校教育中获得成功。在义务教育发展的不同阶段，义务教育均衡工作的重点不同。全面普及义务教育之后，我国已经实现了义务教育的起点均衡，现阶段推进义务教育均衡发展的主要任务是合理配置教育资源，实现义务教育的过程均衡。在义务教育发展不均衡的诸多表现中，义务教育发展的校际差距是人民群众最为关注的。虽然在以县为主的管理体制下，当前均衡工作的重点定位于率先实现县域内的校际均衡，但是实现了县域内校际均衡，通过了国家评估验收的地区特别是东部发达区县也不应就此止步，而应把义务教育均衡发展的范围逐步扩大到市域内甚至省域内县域间的均衡，并且不断深化义务教育的内涵发展，从教育资源配置的均衡向教育质量均衡迈进。

　　误区三

　　认为所有学校办学条件达标就实现了均衡

　　在促进义务教育均衡发展的多项政策措施中，学校标准化建设是其中非常重要的内容。很多同志认为只要县域内所有的学校都达到了办学条件标准，就实现了县域内的校际均衡。实际上学校办学条件的标准化只是实现校际均衡的必要而非充分条件。加强学校标准化建设一是为了改善学校办学条件，提高义务教育的发展水平，二是为了避免出现低水平均衡的情况。在我国办学条件标准基本上可以说是底线标准，学校的建设只要不低于该标准即可，也就是说这种标准保底不封顶，即使所有的学校都达到了办学标准，由于一些严重超标的豪华学校的存在也可能导致校际的不均衡，这种情况在发达地区并不鲜见。教育部发布的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》中规定，“义务教育发展基本均衡县的评估认定，应在其义务教育学校达到本省（区、市）义务教育学校办学基本标准后进行”，把所有学校达到本省办学基本标准作为该区县参与义务教育发展基本均衡县评估认定的先决条件或者“门槛”，既是为了避免低水平均衡，也是基于达标不等于均衡的认识。

　　国际上促进义务教育均衡发展的诸多经验中，日本和韩国等国家实行统一的办学标准，用一张图纸建所有学校的做法受到很多人的推崇，他们认为这样按统一标准建设的学校既没有薄弱校也没有豪华校，学校的办学条件自然就均衡了。当这一经验应用于国内时，对于促进均衡发展的作用却十分有限，因为我国与日韩有着完全不同的国情。日本和韩国都是高度城镇化的国家，2011年日本和韩国的城镇化率分别达到91.3%和83.2%，而我国2013年的城镇化率只有53.7%。城镇化伴随着大量农村人口向城镇的迁移和流动，学龄人口的大规模流动必然会对学校的建设和布局，义务教育资源的配置产生影响。由于学生的流动，原来办学条件达标的学校，可能就会超标或不达标了，比如，在我国的教育实践中，大量新建不久的农村学校由于生源减少而被迫闲置，城镇学校由于大量农村学生的涌入而拥挤不堪，出现超大规模校、超大班额现象。在日本和韩国，由于已经进入高度城镇化阶段，没有了人口的大规模迁移，各地区的生源相对稳定，用一张图纸建所有学校是实现义务教育阶段学校教育资源配置校际均衡的有效手段。而我国正处于城镇化快速推进时期，由此而带来的学龄人口的大规模流动，是我们在制定推进义务教育均衡发展的政策措施时必须考虑的因素，在吸收和借鉴相关国际经验时，必须结合我国的实际情况。

　　误区四

　　认为推进义务教育均衡发展差异系数越小越好

　　教育部发布的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》中规定，用差异系数衡量县域内义务教育校际均衡水平。很多同志认为推进义务教育均衡发展，差异系数的值越小越好。教育是现代社会系统的有机组成部分，受到经济发展、社会体制、文化氛围、人口分布、自然环境等诸多因素的影响与制约。由于经济、社会发展等的不均衡很难消除，义务教育发展中的差距也将长期存在。因此实现义务教育的绝对均衡是不可能的，义务教育的均衡只能是相对的。义务教育发展过程中，校际、区域间发展水平的适度差距可能会引发学校之间、地区之间的互相学习与竞争，在某种意义上说这也是推动义务教育事业向前发展的动力。当然，如果差距过大，则可能会引发矛盾与冲突，阻碍义务教育事业的发展。因此，虽然从数学意义上说，差异系数值越小，县域内校际差距就越小，但推进义务教育均衡发展的实践中，差异系数的值未必越低越好，我们追求的是让差异系数的值低于国家标准，并且保持在一个“合情合理”的范围内，也就是说县域内义务教育资源配置的校际差距被人民群众认为是合理的，可接受的，这种差距的存在合乎社会和教育发展的规律。

　　在推进义务教育均衡发展过程中，部分省市通过横向比较，用差异系数对各区县的县域内校际均衡水平进行排队，衡量各区县均衡工作的努力程度和工作成效。由于各区县的情况千差万别，推进均衡工作的难度也有较大差异。比如一个学校成规模、布局集中的城市中心区和一个学校规模小、布局散的山区县，实现校际均衡的难度也有巨大差别，因此根据差异系数对各区县进行排队，应当非常慎重。如果不考虑各区县的实际情况和推进均衡工作的难度，简单地以差异系数进行排队，认为差异系数值越低越好，可能会挫伤部分地区推进均衡工作的积极性，还有可能引发新一轮的盲目撤点并校。

　　部分地区通过纵向比较，认为如果某一区县差异系数值变大了，校际差距变大了，就说明该区县推动均衡工作的水平下滑了。由于义务教育均衡是动态的，学校之间的差距经常会发生变化，差异系数值也就会经常波动，因此，不应对差异系数值的小幅变化过度解读。只有差异系数值出现较大幅度的增长，才能认为该区县均衡水平明显降低了。当然，如果某一区县的差异系数值连续几年出现小幅增长，也应引起关注。在推进均衡的实践中，经常会出现这样的情况，比如某一区县实现了义务教育发展基本均衡，为了提高教育质量，计划对学校的教学仪器设备进行升级换代，由于经费有限，当年只能对1/4的学校进行设备更新，此后的三年每年再更新1/4，在这项计划执行之初，该区县的校际均衡水平就会出现下滑，而这一计划对提高义务教育发展水平又是十分有益的。如果在推进均衡过程中，过度追求差异系数的降低，不能接受校际发展水平的合理差距，不能接受差异系数的正常波动、合理波动，地方在促进义务教育发展的过程中就会束手束脚，在经费投入上也只能采用“撒芝麻盐”的方式，没有了发展水平的提高，均衡也就失去了意义。

　　误区五

　　认为推进义务教育均衡发展主要靠加大投入增加资源

　　在很多地区推进义务教育均衡发展的主要措施是加大经费投入力度，并向落后地区或薄弱学校倾斜，也就是通常所说的“抬高底部”。但是单纯依靠加大投入力度，增加资源总量，保证新增教育资源向落后地区和薄弱学校倾斜来提高义务教育均衡水平，在现实中难度比较大，特别是那些在某些指标上存在高位不均衡情况的地区，依靠新增资源来提高均衡水平，也会造成严重的资源浪费，因此在增加资源总量的同时，既要用好增量，也要盘活存量，提高现有资源的利用率，坚持勤俭办学。

　　近年来，大量的农村学生涌入县镇和城市的学校就读，给各地推进义务教育均衡工作带来很大困扰。大量农村学校由于没有生源而被撤并，造成教育资源的极大浪费，而与此同时很多地方不得不在城市和县镇不断地投入巨资新建学校来满足大量涌入的农村学生的就学需求，很多低龄学生需要寄宿或由家长租房陪读，也增加了家长的经济负担。这些农村学生中除了进城务工人员随迁子女外，有相当多的学生是为了追求优质教育而选择到县镇和城市学校就读。择校主要是择师，如果家门口的学校能够拥有与城里的学校一样的师资，很多农村的学生会选择就近入学，已经择校到城市和县镇就读的农村学生也可能会回流，学生的合理流动将会盘活存量资源，大幅提高现有资源的利用率，节约大量新建学校所需的经费，减少城市和县镇教育行政部门被动迎接学生潮的压力。在城市中心区也存在类似情况，优质学校人满为患，只得不断新建校舍，扩大规模，而薄弱学校生源不足，资源闲置。为了有效改变这种局面，除了增加资源总量外，各地还应取消部分优质学校在全县甚至全市范围内选调师资、选拔生源的特权，尽快建立教师全员流动制度，以教师队伍的合理流动为抓手，引导生源的合理流动，盘活存量资源，促进义务教育均衡发展。

　　（史亚娟 作者系中国教育科学研究院教育督导评估研究中心副研究员）

　　《中国教育报》2015年9月8日第6版

    转自：中国教育新闻网